Es ist unwahrscheinlich, dass die Bewaffnung globaler Lieferketten Chinas uigurisches Menschenrechtsregime verändern wird

Die Auferlegung von Vorgaben durch Staaten über die geografische Zusammensetzung der Inputs, die von den Lieferketten privater multinationaler Konzerne im Ausland stammen, um die wirtschaftlichen Kosten ausländischer „schlechter Akteure“ – sowohl Regierungen als auch nichtstaatliche Einheiten – zu decken, wird für Washington zunehmend zur Politik der Wahl.  

Die jüngste Initiative an dieser Front ist die Verabschiedung des „Uyghur Forced Labour Prevention Act“ durch die USA Ende 2021, das die chinesische Führung dazu zwingen soll, sich an weithin gemeldeten Verbrechen gegen die Menschlichkeit und möglicherweise Völkermord an der uigurischen Bevölkerung und anderen Orten zu beteiligen Muslimische ethnische Gruppen in der nordwestlichen Region Xinjiang des Landes. Viele Nachrichtenagenturen auf der ganzen Welt haben berichtet, dass vermutlich über eine Million muslimische Uiguren, die einer Minderheit angehören, in Umerziehungslager gezwungen wurden. Ähnliche Ergebnisse wurden durch unabhängige Vor-Ort-Recherchen von Wissenschaftlern und unabhängigen internationalen Tribunalen veröffentlicht, die wenig überraschend von den staatlichen Medien Chinas bestritten wurden.

Vor mehr als einem Jahrzehnt wurden im Dodd-Frank-Gesetz Bestimmungen zur Unterbindung des internationalen Handels mit „Konfliktmineralien“ – hauptsächlich Gold, Wolfram, Kassiterit und Coltan – aus Gebieten im vom Krieg zerrissenen Ostafrika, die von Rebellen kontrolliert werden, eingeschränkt Der Zugang zu finanziellen Ressourcen war der erste ernsthafte Versuch des Kongresses und des Weißen Hauses, US-Unternehmen zu Akteuren des politischen Wandels im Ausland zu machen, indem sie Regeln für die Art und Weise vorschrieben, wie Unternehmen ihre Lieferketten verwalten. 

In der Praxis kann jedoch die außerordentliche Komplexität der Struktur moderner globaler Lieferketten und die Vielzahl der in ihren verschiedenen vertikalen Kanälen involvierten Parteien dazu führen, dass die Umsetzung einer solchen Strategie nicht nur wirkungslos ist, sondern auch unbeabsichtigt schädliche wirtschaftliche und politische Folgen hat Auswirkungen auf andere Parteien in den Zielregionen der Reform.

Es ist aufschlussreich, die Herausforderungen, die sich aus dem Versuch ergeben, Lieferkettenmandate zur Lösung des „Konfliktmineralien“-Problems in Afrika zu nutzen, mit denen zu vergleichen, die mit der Behandlung der Uiguren in Xinjiang durch China zu tun haben. So schwierig es in Afrika auch war, in China wird es deutlich schwieriger werden, nennenswerte Fortschritte zu erzielen.

Hier sind einige Gründe dafür.

Stark unterschiedliche rechtliche Rahmenbedingungen, regulatorische Umsetzungs- und Durchsetzungsmechanismen

Das „Uigurische Gesetz zur Verhinderung von Zwangsarbeit" stellt ein widerlegende Vermutung zur Verbesserung der Gesundheitsgerechtigkeit jedem Artikel, die in die USA geliefert werden und ganz oder teilweise aus der chinesischen Region Xinjiang stammen, werden durch Zwangsarbeit unter dem Diktat Pekings hergestellt. Sofern nicht das Gegenteil bewiesen wird, gelten daher alle derartigen Importe in die USA als illegal. Konkret müssen Unternehmen gegenüber der Zoll- und Grenzschutzbehörde der USA (CBP) nachweisen, dass Produkte aus Xinjiang und wahrscheinlich auch aus anderen Teilen Chinas nicht durch Zwangsarbeit hergestellt wurden. Dies ist keine unerhebliche Beweislast, die es zu erfüllen gilt: Schätzungsweise 20 Prozent der jedes Jahr in die Vereinigten Staaten importierten Kleidungsstücke enthalten Baumwolle aus Xinjiang.

Obwohl die Durchführungsbestimmungen für das an China gerichtete Gesetz derzeit ausgearbeitet werden und eine Kommentierungsfrist haben werden, bevor sie finalisiert werden, geht das neue Gesetz auf eine ganz andere Ebene und verfolgt einen wohl rationaleren Ansatz, der im „Dodd-Frank Act“ in Bezug auf Afrikaner verankert ist "Konflikt Mineralien." Im letzteren Fall Unternehmen offenlegen muss an die Securities and Exchange Commission (SEC) das Ausmaß, in dem ihre Lieferketten gegebenenfalls „Konfliktmineralien“ enthalten, stammen aus der Demokratischen Republik Kongo (DRC) und bestimmten Nachbarländern (sogenannte „abgedeckte Nationen“).

Dennoch war der Erfolg bei der erhofften schlüssigen Identifizierung der Standortquellen potenzieller „Konfliktmineralien“ gering. Nur 48 % der zwischen 2014 und 2019 eingereichten Unternehmen konnten vorläufige Feststellungen darüber vorlegen, ob die Konfliktmineralien aus der Demokratischen Republik Kongo oder Nachbarstaaten oder aus Schrott oder recycelten Quellen stammten.  

Ehrlich gesagt ist dies angesichts der Komplexität sowohl der Struktur als auch der Funktionsweise internationaler Lieferketten im Mineraliensektor auf der ganzen Welt keine große Überraschung, da Rohstoffprodukte nach dem Abbau häufig erhebliche Veränderungen erfahren. Hinzu kommt ein Zustand, der von verfeindeten Rebellengruppen dominiert wird und die Rückverfolgung der Herkunft von Mineralien äußerst schwierig macht. Es handelt sich kaum um ein Umfeld, das einem sinnvollen Funktionieren von „Marktmechanismen“ förderlich ist – insbesondere solchen, auf die sich ausländische Unternehmen verlassen können, um die notwendigen Entscheidungen zu treffen, dass ihre Mineralien „konfliktfrei“ sind.  

Während die Einhaltung der Dodd-Frank-Bestimmungen zunächst mit erheblichen Kosten verbunden war, wurde der Prozess im Laufe der Zeit immer routinemäßiger, wodurch sich die Berichtskosten verringerten. Doch das Gesetz hatte unerwartete Konsequenzen: Es hat eine neue Heimindustrie von Beratungsunternehmen entstehen lassen, die sich auf die Bewertung und Dokumentation der Zusammensetzung von Lieferketten spezialisiert haben, die den Regulierungsmandaten des Dodd-Frank-Gesetzes unterliegen.

So komplex die Situation der Regulierung der Lieferketten ostafrikanischer „Konfliktmineralien“ auch geworden ist, wird sie wahrscheinlich im Vergleich zu den Bemühungen ausländischer Unternehmen verblassen, die erforderlichen Daten zu erhalten, um glaubwürdig zu identifizieren, welche Produkte, beispielsweise Baumwolle, Elemente enthalten, ganz oder teilweise teilweise aus Xinjiang. Schließlich sind in China die Armee, die Polizei und andere Staatsorgane (im wahrsten Sinne des Wortes) allgegenwärtig, einschließlich des massiven Einsatzes elektronischer Überwachung, insbesondere in Xinjiang. Dadurch werden die Versuche der Unternehmen, die Herkunft der Produkte aufzuspüren, äußerst schwierig, wenn nicht sogar unmöglich und sogar potenziell gefährlich für das Personal im Land.

Gegensätzliche Konstellationen lokaler Stakeholder sowie in der Struktur und Wirksamkeit staatlicher Behörden

Einer der auffälligsten Unterschiede zwischen dem Versuch, die Befeuerung der Lieferketten multinationaler Konzerne mit „Konfliktmineralien“ aus Afrika zu bekämpfen und die Behandlung von Uiguren in China zu verbessern, besteht darin, dass letztere durch die offizielle Regierungspolitik vorangetrieben wird.  

Und es ist nicht nur die Politik irgendeiner Regierung: Man kann sich kaum ein kommunistisches Regime in der Neuzeit vorstellen, das über die weitreichende, auf landesweiter Basis ausgeübte Autorität verfügt, über die Peking, insbesondere unter Xi Jinping, verfügt. Tatsächlich hat sich Xi offenbar die außergewöhnliche Loyalität der 1.4 Milliarden Menschen des Landes zunutze gemacht, was sich in seiner jüngsten Fähigkeit widerspiegelt, Chinas Verfassung zu ändern, um ihm Befugnisse zu verleihen, die denen von Mao Zedong in nichts nachstehen oder sie sogar übertreffen.  

Xi hat sicherlich Andersdenkende: Man muss nur Zeit in China verbringen und offene, private Gespräche mit engen Freunden führen, in denen ein großes Maß an gegenseitigem Vertrauen herrscht. Aber seine Kontrolle über das nationale Narrativ über die innere Sicherheitsbedrohung, die die Muslime in Xinjiang für China darstellen, sollte nicht unterschätzt werden. Mit einem Wort: Xi hat es meisterhaft verstanden, die Existenz der Uiguren zu nutzen, um einen gewaltigen Grad an Nationalismus zu fördern, der seinen eigenen Zielen dient.

Tatsächlich gehen die Mittel, mit denen Xi die Herzen und Köpfe der chinesischen Bürger vom „Uigurenproblem“ überzeugen konnte, weit über das hinaus, was Xi selbst in Reden und Fernsehansprachen sagt. Die politischen Hebel, die Xi durch seinen regulatorischen Einfluss auf die Produktionsentscheidungen, einschließlich der Auswahl der zu verwendenden Inputs, durch die staatseigenen Unternehmen (SOEs), die die chinesische Wirtschaft dominieren, zur Verfügung stehen, sind weitreichend. Dies gilt auch für Pekings Kontrolle über die Wahlmöglichkeiten inländischer Verbraucher, indem es festlegt, welche Produkte in Geschäften verkauft werden sollen, einschließlich des Umfangs, in dem von ausländischen Firmen hergestellte Waren chinesischen Käufern zur Verfügung gestellt werden.

Sofern sich Xis Machtübernahme nicht grundlegend ändert, Chinas Regierungsführung ist einheitlich und eisern.  

Darin liegt die Komplexität der Herausforderung, vor der die USA – oder andere in der Weltgemeinschaft – stehen, wenn es darum geht, Chinas Politik gegenüber seiner uigurischen Bevölkerung zu ändern: Während das Ziel der Veränderung leicht erkennbar ist – der in Peking verankerte und im ganzen Land infiltrierte nationale Regierungsapparat – Xi’s Die Beherrschung der Kontroll- und Propagandahebel der Zivilgesellschaft und der Staatsunternehmen wird die Einhaltung des neuen Washingtoner Gesetzes durch US-Firmen, die in Xinjiang (oder anderswo im Land) tätig sind, nahezu unmöglich machen. Sie werden vor der Wahl stehen, entweder das Gesetz zu missachten (vermutlich unwahrscheinlich) oder sich aus der Tätigkeit in Sektoren zurückzuziehen, in denen das Gesetz gilt, und Marktanteile an andere ausländische oder chinesische Firmen abzutreten. Nichts könnte Peking glücklicher machen.

Tatsächlich sollte es keine Überraschung sein, dass angesichts der Verabschiedung des neuen Gesetzes in Washington nicht nur die Warenlieferungen aus Xinjiang aus den Regalen der verkaufenden US-Firmen entfernt wurden . China, wodurch ihnen Umsatzeinnahmen entzogen werden, aber Peking hat auch damit gedroht, finanzielle Strafen für die chinesischen Geschäfte dieser Firmen zu verhängen.

Zu sagen, dass das neue Gesetz den „Geschäftspatriotismus“ amerikanischer Firmen – und ihrer Aktionäre – bei der Einhaltung der US-Vorschriften in China auf die Probe stellen wird, ist eine Untertreibung.  

Dies ist eine ganz andere Situation als in den östlichen Provinzen der Demokratischen Republik Kongo, was den Zugang, die Kontrolle und die Einnahmen aus dem Abbau wertvoller Mineralien betrifft. Anstelle der Anwesenheit eines leicht identifizierbaren Regierungspartners wie in China (wie es dort der Fall ist) gibt es in Ostafrika genau das Gegenteil: a Governance-Vakuum.  

Die Plünderung von Mineralien – oft von Kindern abgebaut – wird von Fraktionen der kongolesischen Nationalarmee und verschiedenen bewaffneten Rebellengruppen durchgeführt, darunter den Demokratischen Kräften für die Befreiung Ruandas und dem Nationalen Kongress zur Verteidigung des Volkes, einem Stellvertreter Ruandische Milizgruppe. Offizielle Regierungsstellen unterliegen einer De-minimis-Kontrolle.

Es überrascht nicht, dass das Ergebnis ein wirtschaftliches Umfeld ohne Investitionsbedingungen war, in dem Geschäfte – im In- und Ausland – vernünftig abgewickelt werden können; die Verarmung der lokalen Bevölkerung der Demokratischen Republik Kongo; und eine erhebliche Belastung der Einnahmen aus Mineralien, die in die Kassen der nationalen Regierung in Kinshasa gelangen.  

Man würde annehmen, dass ungeachtet derjenigen in der Demokratischen Republik Kongo, die von diesem Konflikt profitieren – und es gibt keinen Mangel an Beweisen dafür, dass die Korruption in bestimmten Teilen des Landes fest verwurzelt ist –, die Mehrheit der inländischen Bevölkerung mit Bemühungen, auch aus dem Ausland, verbündet wäre , um Bedingungen für Frieden, wirtschaftliche Stabilität und Wachstum zu schaffen. Doch wie oben erwähnt, waren selbst in einem solchen Umfeld Mechanismen, die ausländische Unternehmen dazu veranlassen sollen, Lieferketten als Instrumente zur Herbeiführung solcher Veränderungen zu nutzen, nicht sehr effektiv.

Bilaterale versus multilaterale Ansätze

Die USA sind weitgehend allein bei der Einführung eines Regimes, das die Lieferketten privater Unternehmen regulieren würde, um Importe aus Xinjiang zu verbieten. So begrenzt der Rückgriff auf eine solche Strategie aus den oben dargelegten Gründen auch sein mag, es lässt sich dennoch argumentieren, dass der bilaterale Ansatz der USA gegenüber China, der eine solche Strategie nutzt, weitaus effektiver sein könnte, wenn er multilateral strukturiert wäre.  

Denken Sie an die Handelspolitik der Trump-Regierung gegenüber China zurück. Obwohl es aus vielen Gründen scheiterte, lag es im Kern daran, dass Trump darauf bestand, zu gehen mano zu mano mit Xi – also bilateral. Dies ist zum großen Teil ein Ergebnis von Trumps isolierter Sichtweise, dass alle Geschäftstransaktionen dem Abschluss von Immobiliengeschäften gleichkämen, die natürlich seine lebenslange berufliche Visitenkarte darstellen.  

Die Realität ist natürlich, dass in der heutigen globalisierten Wirtschaft internationale Lieferketten und Handelsströme vielschichtig und komplex sind. Verfahrens- oder Richtlinienänderungen erfordern in der Regel ein kollektives, multilaterales Handeln vieler Akteure. Wir schreiben das Jahr 2022, nicht 1822.

Wenn der Kongress und das Biden-Team wirklich daran interessiert sind, dass das neue Gesetz Wirkung zeigt, könnten sie bei diesem Vorhaben möglicherweise mit Verbündeten zusammenarbeiten.  

Zu diesem Zweck gibt es einen verwandten Bereich, in dem ein kollektives Paradigma genutzt wird: die Verhängung von Sanktionen gegen bestimmte hochrangige chinesische Beamte, die an der Umsetzung der Uigurenpolitik des Landes beteiligt sind. Koordinierte Maßnahmen wie Reiseverbote und das Einfrieren von Vermögenswerten wurden unter anderem von den USA, dem Vereinigten Königreich, der EU und Kanada ergriffen.

Zu den derzeit ins Visier genommenen chinesischen Beamten gehören ein ehemaliger Sekretär des CCCP-Komitees für politische Angelegenheiten von Xinjiang, der als Drahtzieher des Uiguren-Internierungsprogramms gilt; der Leiter des Xinjiang-Produktions- und Baukorps; und Vorsitzender des Büros für öffentliche Sicherheit in Xinjiang. Die Geschichte zeigt jedoch, dass die Konzentration von Sanktionen auf Einzelpersonen weitaus weniger wahrscheinlich zu einer bedeutenden Änderung der schädlichen Politik führt, die von „schlechten Akteuren“-Staaten institutionalisiert wird.  

Im Gegensatz dazu sind die Lieferkettenrichtlinien, die zur Linderung der Konfliktmineralienprobleme in Afrika eingeführt wurden, zunehmend auf kollektiver Basis strukturiert.

Neben den USA, dem Vereinigten Königreich und der EU haben auch eine Reihe anderer OECD-Länder Praktiken zur Meldung von Konfliktmineralien eingeführt. Und mehrere Nicht-OECD-Staaten wie China, Indien und die Vereinigten Arabischen Emirate haben ebenfalls ähnliche Systeme eingeführt, wenn auch mit unterschiedlichem Grad an Komplexität und Strenge.

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Überall auf der Welt dürfte es kaum Meinungsverschiedenheiten darüber geben, dass der Einsatz von Zwangsarbeit, sei es bei bestimmten Ethnien oder Altersgruppen, wie z. B. Kindern, verwerflich ist. Das Gleiche gilt für Systeme, die eine Umerziehung, Indoktrination oder Rekulturalisierung von Teilen der Bevölkerung eines Landes vorschreiben.

Die Herausforderung besteht natürlich darin, den effektivsten und schnellsten Weg zur Beseitigung solcher Praktiken zu finden. Sicherlich geht es darum, den Menschen und Institutionen, die für ihre Umsetzung verantwortlich sind, großen Druck auszuüben und sie abzuschrecken. Dennoch ist es unwahrscheinlich, dass die Lösung eine allgemeingültige Formulierung sein wird, da die Genese eines solchen Verhaltens tief verwurzelt ist und seine Aufrechterhaltung durch mehrdimensionale gesellschaftliche und politische Komplexitäten angetrieben wird.