Zeit, die Zoneneinteilung abzuschaffen? Neues Buch macht den Fall

In vielen US-Städten gibt es Wohnraum zu teuer. Die Immobilienpreise in Küstenstädten wie New York und San Francisco sind bekanntermaßen unverschämt, aber selbst in Städten im Landesinneren wie Nashville und Denver steigen die Preise rasant. Forschung erklärt dass die Zoneneinteilung einen großen Beitrag zu den hohen Wohnkosten in Amerika leistet, und in einem neuen Buch heißt es: Beliebige Linien: Wie die Zoneneinteilung die amerikanische Stadt zerstörte und wie man sie repariert, argumentiert der ehemalige New Yorker Stadtplaner M. Nolan Gray überzeugend, dass Städte die Zoneneinteilung grundsätzlich abschaffen sollten.

Bevor Gray die Probleme mit der Zoneneinteilung bespricht (vollständige Offenlegung: Gray ist ein Freund und manchmal Koautor) erklärt dem Leser, was Zoneneinteilung ist und was nicht. Die Zoneneinteilung unterteilt die Landnutzung in drei große Kategorien – Wohnen, Gewerbe und Industrie – sowie zahlreiche Unterkategorien und regelt die Dichte. Bei der Zoneneinteilung handelt es sich nicht um Bauvorschriften, Denkmalschutz, Unterteilungsverordnungen, Entwurfsprüfung, Umweltvorschriften oder umfassende Planung. Dabei handelt es sich alles um Instrumente, mit denen Kommunalverwaltungen die bebaute Umwelt gestalten, es handelt sich dabei jedoch nicht um eine Zoneneinteilung.

Es ist wichtig, die Zoneneinteilung im Vorhinein klar zu definieren, da die Idee der Abschaffung der Zoneneinteilung radikal erscheinen mag, wenn die Leute denken, dass dies die einzige Möglichkeit für lokale Behörden ist, die Belästigungen des Stadtlebens zu mildern. Aber wie Gray erklärt, hat die Zoneneinteilung zwar einen großen Einfluss auf die Form einer Stadt, trägt aber wenig dazu bei, sie lebenswerter zu machen.

Das Buch ist in drei Teile gegliedert. Teil eins erklärt, was Zoneneinteilung ist und warum sie eingeführt wurde. Im zweiten Teil werden vier Kritikpunkte an der Zoneneinteilung vorgestellt: Sie erhöht die Wohnkosten, verringert das Wirtschaftswachstum, fördert die wirtschaftliche und Rassentrennung und führt zur Zersiedelung. Im dritten Teil werden aktuelle Bemühungen zur Bebauungsreform und erste Erfolge erörtert. plädiert für die Abschaffung der Zoneneinteilung; und überlegt, wie Stadtplanung in einer Welt ohne Zoneneinteilung aussehen könnte.

Eine kurze Geschichte der Zoneneinteilung

Gray erinnert uns daran, dass die Zoneneinteilung relativ neu ist. Die erste Bebauungsordnung wurde 1916 in New York City eingeführt, also vor kaum mehr als 100 Jahren. Doch Städte gab es bereits seit Tausenden von Jahren, und Beamte und Bewohner dieser Städte, die noch keine Zoneneinteilung vorgenommen hatten, mussten sich ohne Zoneneinteilung mit allen Belästigungen auseinandersetzen, die das moderne Stadtleben plagen – Lärm, Umweltverschmutzung, Müllentsorgung, Staus. Biete die Zoneneinteilung den örtlichen Behörden eine neue, effektivere Möglichkeit, das Stadtleben zu verbessern? Nicht wirklich, sagt Gray.

Während die Probleme des Stadtlebens nur allzu real waren und sind, erklärt Gray, dass sich die Zoneneinteilung schnell von einem Instrument zur Bekämpfung traditioneller Belästigungen zu etwas Schändlicherem entwickelt hat – einer Möglichkeit, Menschen bestimmter Rassen, Einkommensklassen und Berufe aus begehrten Gebieten auszuschließen.

Als Beispiel nennt Gray die Bebauungsverordnung von Berkeley, Kalifornien, die kurz nach der von New York City erlassen wurde. Es enthielt den ersten Einfamilien-Bebauungsbezirk des Landes. Angeblich ging es darum, den Charakter des Viertels zu schützen und Staus zu begrenzen – gängige Argumente moderner Befürworter der Zoneneinteilung – und verbot günstigere Wohnmöglichkeiten wie Wohnungen und Mietshäuser.

Es verbot außerdem Unternehmen wie chinesischen Wäschereien den Betrieb in Wohnvierteln. Obwohl dies nicht das erklärte Ziel war, hielt diese Regel chinesische Einwanderer praktischerweise von wohlhabenderen Einheimischen fern, da die meisten Menschen damals in der Nähe ihres Arbeitsplatzes wohnten und zu Fuß zur Arbeit gehen konnten.

Diese beiden Ideen – die Priorisierung freistehender Einfamilienhäuser und das Verbot der meisten Unternehmen aus Wohnvierteln – wurden zu Säulen moderner Bebauungsverordnungen, die weiterhin Einkommen und Rassentrennung fördern.

Grays Darstellung der Rolle der Bundesregierung bei der Förderung der örtlichen Bebauung ist besonders aufschlussreich. Im Jahr 1923 verfügten nur 218 Gemeinden über Flächenwidmungsverordnungen. Bis 1936 hatten über 1,000 Kommunalverwaltungen die Zoneneinteilung eingeführt. Bundesbeamte wie der damalige Handelsminister Herbert Hoover trugen dazu bei, diese rasche Ausweitung der Zoneneinteilung voranzutreiben, weil sie eine Gesellschaft mit weit verbreitetem Wohneigentum wollten, die den „nationalen Charakter“ wiederherstellen und die Bauindustrie unterstützen würde.

Um seine Ziele voranzutreiben, stellte Hoover den Beratenden Ausschuss für Stadtplanung und Zoneneinteilung zusammen. Es bestand aus mehreren Stars der zeitgenössischen Planungsbewegung, darunter dem angesehenen Landschaftsarchitekten Frederick Law Olmstead Jr. Das Komitee entwarf den Standard Zoning Enabling Act (SZEA), ein Mustergesetz, das Staaten verabschieden konnten und das Kommunen ermächtigte, lokale Bebauungsverordnungen zu erlassen. Die SZEA wurde von Hoover und dem Komitee stark gefördert, und bis 1930 hatten 35 der damals 48 Staaten Gesetze umgesetzt, oft nach dem Vorbild der SZEA, die es den lokalen Regierungen ermöglichten, Zoneneinteilungen einzuführen. Später förderte die Bundesregierung die Bebauung weiter, indem sie Bebauungsverordnungen zur Bedingung für die Unterstützung der Federal Housing Administration und andere Bundeszuschüsse und -darlehen machte.

Die hohen Kosten der Zoneneinteilung

Teil zwei des Buches erläutert vier Probleme, die durch die Zoneneinteilung verursacht werden. Erstens erhöht die Zoneneinteilung die Wohnkosten. Wie Gray erklärt, gibt es Bebauungsregeln, die die Wohndichte begrenzen, wie z. B. Mindestgrundstücksgrößen, Beschränkungen für Mehrfamilienhäuser, Höhenbeschränkungen und Mindestparkanforderungen das Angebot reduzieren des Wohnens. Wenn das Angebot an Wohnraum nicht mit der Nachfrage Schritt halten kann, steigen die Preise. Kurz gesagt, das passiert in jedem teuren Viertel in jeder teuren Stadt des Landes.

Der zweite Kostenfaktor, den Gray diskutiert, sind die negativen Auswirkungen der Zoneneinteilung auf das Land Wirtschaftswachstum. Wenn es den Menschen nicht gelingt, in Städte mit mehr Beschäftigungsmöglichkeiten und höheren Löhnen zu ziehen, leidet das ganze Land. Wir verlieren die Güter und Dienstleistungen, die die Menschen produzieren würden, wenn sie es sich leisten könnten, umzuziehen, und indem wir die Menschen an Orten mit niedrigeren Löhnen und weniger Chancen festhalten, müssen wir zwangsläufig mehr Geld für Programme zur sozialen Sicherheit ausgeben.

Als nächstes beschreibt Gray, wie die Zoneneinteilung die Segregation fördert. Frühe Bebauungsvorschriften enthielten ausdrücklich rassistische Formulierungen, aber nachdem die Gerichte entschieden hatten, dass solche Formulierungen illegal seien, wurden die expliziten rassistischen Beschränkungen durch andere Beschränkungen ersetzt, die weitgehend zum gleichen Ergebnis führten. Bebauungsvorschriften, die den Bau billigerer Wohnungen, Doppel- oder Dreifamilienhäuser einschränken oder verbieten und stattdessen den Erwerb von Einfamilienhäusern auf großen Grundstücken vorschreiben, hindern Menschen mit geringerem Einkommen in vielen Vierteln daran, Wohnraum zu erwerben. Da Schwarze, Hispanoamerikaner und andere Minderheitengruppen im Durchschnitt ein geringeres Einkommen hatten als Weiße, führten diese Regeln zu einer weit verbreiteten Rassen- und Einkommenstrennung, die bis heute besteht.

Schließlich fördert die Zoneneinteilung die Zersiedelung, die der Umwelt schadet. Gray erzählt zu diesem Punkt eine Geschichte aus seiner Planungszeit. Ein Bauträger schlug ein Projekt vor, um ein altes Krankenhausgebäude in ein Wohnhaus mit Arztpraxen im ersten Stock und etwa 140 einkommensbeschränkten Einheiten sowie 220 marktüblichen Einheiten umzuwandeln. Da das Gelände in der Nähe von Verkehrsanbindungen lag, konnten viele Menschen in dem Gebäude wohnen, ohne auf ein Auto angewiesen zu sein. Wie Gray schreibt: „Aus Planungssicht war es ein Volltreffer.“ Dennoch nutzten einige Einheimische den Prozess der Umwidmung, um sich entschieden gegen das Projekt zu stellen und argumentierten, dass die neue Entwicklung der Umwelt schaden würde.

Die Vorstellung, dass Wachstum schlecht für die Umwelt sei, ist bei Gegnern einer stärkeren Entwicklung weit verbreitet, aber wie Gray erklärt, ist eine dichtere Entwicklung besser für die Umwelt. Es erleichtert den Menschen, Orte zu Fuß oder mit dem Fahrrad zu erreichen, was den Bedarf an einem Auto und die damit verbundenen Emissionen verringert. Wohnungen und Doppelhäuser benötigen zudem weniger Energie zum Heizen und Kühlen als freistehende Einfamilienhäuser, da die Einheiten typischerweise kleiner sind und weniger nach außen gerichtete Wände haben. Schließlich verringert eine dichtere Bebauung den Bedarf an neuen Siedlungen am Rande der Städte, was mehr Wälder, Parks und Freiflächen bedeutet.

So wird die Zoneneinteilung abgeschafft

Nachdem er die erheblichen Kosten der Zoneneinteilung erläutert hat, kommt Gray auf sein Hauptargument zurück – die Notwendigkeit, die Zoneneinteilung abzuschaffen. Um zu zeigen, dass die Abschaffung der Zoneneinteilung nicht zur Katastrophe führen wird, wendet sich Gray an Houston, die einzige große Stadt in Amerika, die keine traditionelle Zoneneinteilung hat.

Wie Gray erklärt, folgt die Landnutzung in Houston weitgehend dem Muster, das in anderen Städten zu beobachten ist: Unternehmen befinden sich an Ausfallstraßen, Häuser befinden sich in ruhigeren Wohnvierteln, Wohnungen befinden sich oft in Vierteln mit gemischter Nutzung und schwere Industrienutzungen sind weit entfernt von Wohngebieten. Dies liegt daran, dass das Preissystem auf natürliche Weise knappes Land in Houston zuteilt. den Job machen der Planungsabteilungen anderer Städte, jedoch ohne die nachteiligen Nebenwirkungen. Infolgedessen ist Houston genauso lebenswert wie Zonenstädte, jedoch günstiger, da ohne Zoneneinschränkungen das Angebot an Wohnraum mit der Nachfrage Schritt halten kann.

Gray schlägt zwei Schritte vor, die andere Städte unternehmen können, um Houston ähnlicher zu werden. Erstens sollten Kommunen verlangen, dass Bebauungsverordnungen regelmäßig in einem Referendum im Wahljahr mit Supermehrheit angenommen werden. Die Einwohner von Houston stimmten dreimal über die Zoneneinteilung ab – 1948, 1962 und 1993 – und lehnten sie jedes Mal ab. Wenn andere Städte den Bewohnern erlauben würden, über die Bebauung abzustimmen, könnten wir woanders ähnliche Ergebnisse sehen.

Hausbesitzer, die sich Sorgen um den Immobilienwert machen, und örtliche Beamte, die ihre Stimmen benötigen, zögern möglicherweise, eine Abstimmungspflicht auf eigene Faust umzusetzen, aber da die Regierungen der Bundesstaaten letztendlich kontrollieren, was die Kommunalverwaltungen tun dürfen, kann ein Landesgesetz, das regelmäßige Volksabstimmungen über die Bebauung vorschreibt, sie angemessen zum Handeln zwingen. Im gesamten Buch unterstützt Gray die staatliche Vorrangnahme lokaler Bebauungsregeln, um den lokalen NIMBYismus zu überwinden, und eine staatliche Referendenregel ist ein Beispiel dafür.

Der zweite Schritt besteht darin, einen Prozess zu schaffen, der es den hartnäckigsten Befürwortern der Zoneneinteilung ermöglicht, in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft zonenähnliche Regeln umzusetzen. Houston machte diesDies ermöglicht es den Gebieten, sich auf der Grundlage einer Abstimmung der betroffenen Grundstückseigentümer für strengere Regeln zu entscheiden. Die Schaffung einer Option für eine stärkere Nachbarschaftskontrolle kann die Bewohner besänftigen, die eine Zoneneinteilung befürworten, und gleichzeitig verhindern, dass sie ihre Präferenzen der gesamten Stadt aufzwingen.

Leben nach der Zoneneinteilung

Wie sieht also eine Stadtplanung ohne Zoneneinteilung aus? Gray bietet ein paar Ideen.

Unbelastet von der Durchsetzung der Bebauungspläne sollten sich Planer auf die Linderung tatsächlicher externer Effekte konzentrieren. Lärm, Umweltverschmutzung und Staus sind echte Probleme in Städten, aber die Zoneneinteilung ist nicht die einzige oder beste Möglichkeit, sie anzugehen. Die Festlegung von Standards für verschiedene externe Effekte, z. B. Lärmschutzvorschriften, erfordert keine herkömmliche Zoneneinteilung. Planer und Polizei können die Standards durchsetzen, während Deliktsrecht und Mediationsdienste bei Bedarf Streitigkeiten zwischen Nachbarn schlichten können. Neben der Durchsetzung des Kodex schlägt Gray vor, dass Planer eine Rolle im Mediationsprozess spielen sollten.

Durch die Abschaffung der Zoneneinteilung haben die Planer auch mehr Zeit, sich mit der eigentlichen Stadtplanung zu befassen – sie müssen Straßennetze entwerfen, sicherstellen, dass Platz für Parks vorhanden ist, und festlegen, wo Schulen und andere öffentliche Einrichtungen angesiedelt werden sollten, um künftigem Wachstum gerecht zu werden. Um sicherzustellen, dass ihre Planung funktioniert, schlägt Gray vor, dass Planer mehr Daten sammeln und analysieren sollten, etwa zu Pendelzeiten, Luftqualität und Immobilienpreisen. Können Menschen in angemessener Zeit ihren Arbeitsplatz erreichen? Können sich die Menschen einen Umzug in die Stadt leisten? Diese Fragen sollten die Zeit eines Planers in Anspruch nehmen, nicht die Frage, ob ein Mehrfamilienhaus zwei oder drei Stockwerke haben kann oder ob ein Waschsalon eine genehmigte Nutzung von Gewerbeflächen ist.

Fazit

Insgesamt ist Grays Buch eine hervorragende Ergänzung zur Literatur zu Wohn- und Landnutzungsvorschriften. Er diagnostiziert klar die durch die Zoneneinteilung verursachten Probleme und bietet sinnvolle Lösungen zur Verbesserung der Landnutzung amerikanischer Städte an. Seine Erfahrung als praktizierender Planer bestärkt ihn in seinen Kritiken und Empfehlungen. Auch wenn ich nicht mit allem einverstanden war – seine Vorschläge, die Bezahlbarkeit von Wohnraum in Gentrifizierungsgebieten aufrechtzuerhalten, beinhalten für meinen Geschmack zu viel staatliche Einmischung –, ist das Hauptargument des Buches überzeugend: Anstatt Städte zu verbessern, wird die Zoneneinteilung größtenteils von etablierten Bewohnern genutzt, um Neuankömmlinge auszuschließen. Gray hat Recht, wir sollten die Zoneneinteilung abschaffen. Hoffentlich findet diese Idee in Städten im ganzen Land Anklang.